深圳“小产权房”确权新政引发社会广泛关注

背景：《深圳市土地管理制度改革总体方案》(以下称《总体方案》)近日获国土资源部、广东省政府批准实施，深圳新一轮土地管理制度改革正式启动。据介绍，此次土地改革亮点就是产权制度创新，包括土地产权制度改革和土地二次开发利用机制创新，调控手段围绕土地用途管制制度改革和土地有偿使用制度改革两大重点。

备受各界瞩目的《总体方案》中引人注目的是：“部分制度创新或将突破国家政策或上位法规定”。这意味着深圳将在土地权益的确认和明晰方面先行先试。据此不少媒体认为深圳“小产权房”确权将为小产权的产权确定打了头阵。认为小产权的尴尬位置将会有历史性颠覆。在此报道的影响下，网络上各地网民纷纷预测自己所在地的小产权何时能“转正”。其中，西安的一位网友就表示：“深圳新政让我看到希望，我所购买的小产权在不久的将来一定会被确权的”。

图解：小产权房：我有一个梦想

西安小产权的明天会像这为网友所期待的吗?深圳的新政适用于西安的小产权吗?

首先，我们又要老生常谈“小产权房”的定义，小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”。乡镇政府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。这种房没有国家发的土地使用证和预售许可证，购房合同国土房管局也不会给予备案。所谓产权证也不是真正合法有效的产权证。因此，“小产权房”不具备合法性。

接下来，我们对照定义来看看深圳“小产权房”是个什么情况?新政实施的环境是怎样的?

事实上，深圳并不存在上述意义上的“小产权房”。今年3月，深圳市规划国土委提供的材料指出，深圳存在着农村城市化历史的违法建筑不属于国土资源部文件所称的“小产权房”。因为经过1992年、2004年两次农村城市化改造，深圳市原农业户口人员已全部转为城市居民，农村集体土地已转为国有，土地权实现了从国家和农村集体的二元结构变更为国家的一元结构。国土资源部相关文件提及“小产权房”时实际侧重于三个方面：一是占用农村集体的土地;二是占地的违法性;三是主体方面强调是城镇居民到农村购置。但是，深圳市经过城市化以后已经不存在农村，原来的农村土地已经国有化，所以深圳并不存在“小产权房”，而是存在着农村城市化过程中历史下来的违章建筑。

那么，西安小产权又是个什么情况?具备新政实施的环境吗?

西安市是一个城中村比较多的城市，这为小产权房的建设提供了“肥沃的土壤”。昨日从西安市城改办官方网站上了解到，2010年西安市城中村改造工作计划是确保新开工建设面积320万平方米。加上很多城乡接合部开工建设的小产权房，参考2009年西安市 1256.02万平米的商品房销售面积，估计目前西安市场小产权房的占比应该在1/3左右。 对此，一位不愿意透露姓名的房地产商在解析小产权房时表示：就目前的情况而言，小产权房在西安房地产市场上占据的份额绝不低于三分之一，西安的小产权的数量是庞大的。

如此庞大的小产权房在性质上占尽小产权定性的三个方面：就拿西安小产权的西郊三桥区域来看，这里可以说是西安小产权的“浓缩版”。近三四年的西安三桥，由于城中村改造的步伐加大，这里很多农民的土地因为城市规划或者城中村改造变成了集体土地。为了安置这些失地农民，这里建造了不少城中村改造房，但是现在居住在这些房屋中的除了被安置的失地农民，也有很多被开发方卖给了城市居民。并且其中的违章建筑也不再少数。打着拆迁安置的幌子明目张胆的卖小产权房在西安早已不是什么新鲜事啦。

综上可见，对于西安的“小产权房”来说，深圳“小产权房”的处理方法是的，因为这两种“小产权房”有本质上的区别。但是，深圳的改革模式，或许可以西安的土地管理制度开拓思路，带来启迪。

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张立栋：改革核心为确保农民权益

导语："深圳市土地管理制度改革综合试点"今天正式启动，小产权房有望确权。5月25日经济之声聚焦：小产权房确权有何意义？能否否会带动房价下行？深圳的做法有没有推广价值？

中广网北京5月25日消息 据经济之声《央广财经评论》报道，据媒体报道，备受关注的"深圳市土地管理制度改革综合试点" 今天正式启动，酝酿两年的深圳土地管理制度改革终于开始。而深圳改革的价值还在于，能否为长期悬而未决的中国小产权房制度改革破冰。

在中国，小产权房的产权如何认定一直是困扰土地管理制度改革中的一个现实问题。具体到深圳来说，据统计，截至2011年年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。针对这种情况，深圳这次准备推进原有农村土地确权试点实践工作。比如，原农村土地"按照现有的状况和改造情况"进行确权；在"房地合一"体系内，探索房地权利分离条件下的管理制度，探索土地权益书、作价入股等补偿模式等，破解确权难题。小产权房的产权，也有机会得到确认。

深圳土地管理制度改革具标杆意义

具体在操作上，深圳这次土地管理制度的改革将完善土地产权制度、深化土地资源市场化配置、创新土地资产资本运作机制、严格更低保护并建立补偿机制、加强土地立法。如果深圳的土地管理制度改革试点够取得成功，对于的改革无疑具有借鉴意义。经济之声特约评论员、《中华工商时报》总编辑助理张立栋对这个话题作出评论。

张立栋：我想首先要强调深圳这种先行先试让很多人充满期待，这种改革精神值得肯定。现在对于这次的改革试点赞成和反对声都有，现在对它究竟好还是不好不宜过早下结论，但是作为的土地管理的制度积累一种经验，肯定是有价值的。以往的土地管理制度遇到了一个死结，大家更多的是在尝试一些理论上的探讨，但是没有从实践角度进行深入的执行，而深圳的标杆意义就在于此。

深圳的问题是带有普遍性的，因为这种土地国有化的机制并不是很完善，大量的深圳城市中的小产权房和农村的集体权土地是普遍的。这在很多城市化发展进程比较高的地区具有大的普遍性。

深圳改革的亮点是有望给小产权房确权，张立栋认为，更多的要看其中的细节，人们更多的关注深圳提出的小产权房制度能否真正对权进行确认，从而对市场是否会产生影响，比如会对房地产行业带来哪些影响，房价是不是会因为这个而下降。

张立栋：举例说明，一旦确权之后，因为购买成本完全不一样，中间存在差额，如果用小产权房的使用证在将来可以换大产权证，一定会造成市场的短期波动，这种影响我想决策层肯定能考虑到，但是任何一项改革肯定还是要考虑更大的视角，要经得起历史的考验。而这次改革的核心更多还是要真正保护好农民的权益。

司法界定需明晰 立法重心为确保农民权益

除了小产权房确权的问题，现在住宅工业用地还有商业用地都是有时限的，这在法律界也引起了一些讨论。有些观点认为这种情况不利于经济发展，在法律的框架里还有哪些土地管理制度可以在深圳进行试点？张立栋认为，司法的界定还是需要进一步清晰。

张立栋：现行的法律在征地过程中其实有些界定不清晰，比如城市土地属于国家，但是因为城市化在高速的推进，城市扩张之后被扩张的郊区农村的集体的土地就难以界定。到底是国家还是集体，司法的界定还是需要进一步的清晰。另外我想对于集体的土地征收和国有土地的征收应该进一步统一，界线不清晰就容易造成很多的矛盾和问题。

另外这次深圳土地管理制度改革内容里还注重了完善土地立法，张立栋认为，目前完善土地立法有两方面的重点。

张立栋：我想这个重点可能有两个方面，土地管理制度的核心问题当然是土地权益的确认和清晰化，这是在改革到了一定程度之后的关键。以往在改革发展中出现的问题往往被搁置，是因为不够突出也没有影响到整体的发展速度，到了现在改革发展到了一定程度之后，这些大量的或者集中的凸显的问题就必须要改革。

另外更重要的一点，土地立法的重心就是对农民利益的切实保护，具体而言包括科学合理的补偿制度。我们要让农民的财产权得到真正的保护，我想这个可能是土地立法的重点所在。

他方观点：为土地二次开发提供新可能

有媒体评论认为，这次改革不仅包括诸多先行、先试的措施，还赋予了本地政府在土地管理活动中更多自主权。比如，由于深圳经济特区这一独特的组织形式，整个深圳市建设用地审批权限在国务院，在改革建设用地审批上周期较长。但是未来深圳将改革建设用地审批方式，重新明确深圳市建设用地报批的程序和规则，这些措施将简化程序，提高深圳市尤其是区外的建设用地自主性。在土地使用权出让方式上，深圳将研究和探索限房价竞地价、不设定条件的挂牌出让等多种方式。

有地产界人士说，"也就是说，要探索除了招拍挂之外的新出让方式，这为土地二次开发方式提供了新的可能。"

中国社科院金融研究所研究员尹中立认为，清理小产权房难主要体现在两个方面，是数量大，其次，是如何去安置现有的居民。上有很多学者考察了中国的这些城中村和小产权房之后，他们反而觉得这是一个很好的尝试，是理论上的一个上很好的探索。巴西、印度之所以出现那么多的贫民窟，中国没有，实际上在很大程度上是与城中村与小产权房发展有很大的关系。所以在理论上，在实践上，都需要我们对小产权房进行一个适度的定位。

财经评论员刘戈说，这些年来，小产权房，年年说禁止，年年说清理，但是效果不大，就是因为有了这样的需求。有了利益链，而且已经存在了一段时间，所以这个问题就变成了一个难解决的问题。现在必须要寻找一种新的办法来破解这样一个难题，显然这些房子是没有办法拆的，那么我相信我们能够有智慧去寻找新的方式，把这个问题变成一个公开透明可以解决的事情。

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深圳土地改革试点未涉及小产权房处理

28日，国土部网站公布《深圳土地管理制度改革综合试点启动》。在此之前，关于“深圳二次土改”的消息已经传出，其中如何处理“小产权房”成为关注热点。

记者了解到，作为广东省“三旧改造”的一个环节，此次深圳市启动土地管理制度改革试点，是对城镇低效用地二次开发试点管理组合配套的政策，并没有专门涉及到“小产权房”处理的细节。

24日，国土部和广东省政府共同举办的“节约集约用地政策创新座谈会”提到，作为节约集约用地试点示范省，广东试点“三旧改造”3年来累计完成改造面积14万亩，节约用地6.1万亩。

国土部在评价广东“三旧改造”工作时认为，广东所进行的一些创新，有些由于触及了现策制度的“盲区”或“模糊地带”，还需要在实践中继续检验，并非直接适用于我国其他地区。“但总的来看，这些政策创新是该省实行差别化的土地利用政策和制度的一种有益尝试”。

这种差别化的土地利用政策和制度，据国土部介绍有两个方面：一方面同为建设用地，但存量建设用地应该实行不同于新增建设用地的管理制度；另一方面同为存量建设用地，但由于所处的经济发展阶段、社会管理基础以及市场发育条件等不尽相同，土地管理政策和制度也需要有所差别。

25日，深圳市土地管理制度改革综合试点正式启动。国土资源部部长徐绍史指出，将土地管理制度改革落点深圳，希望深圳在探索土地配置市场化、土地利用高效化和土地管理法制化等方面积累新的经验。

公共经济研究研究员韩世同向《经济参考报》记者表示，此次深圳市土地管理制度改革综合试点并没有涉及到处理“小产权房”的问题，因为无论是确权还是清理，都存在操作难度。韩世同认为，很多城市在小产权房的管理上缺位，没有起到责任。“广东省三旧改造尽管在土地产权改革方面取得突破，但很多小产权房至今仍以长租的形式普遍存在。小产权房在解决上无法一刀切，应该逐渐形成一种门类和规范后去慢慢转化和解决。”

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