世联行:对地方政府性债务管理意见的解读!

回顾事件：10月2日，国务院公布日前下发的《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。《意见》依照疏堵结合、分清责任、规范管理、防范危险、稳步推进五项原则，要求建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险。

1、风险倒逼地方债务制度建设

政府性债务在经济社会发展、基础建设和改善民生等方面发挥了重要作用。我国针对是否发行地方债经过较长时间论证，自1994年实行分级财政体制改革以来，地方政府作为发行公债的经济主体进行举债的制度已经确立。但受限于政策和法律约束，地方政府债券市场一直出于被冻结的区域，目前地方政府债券主要由代发。伴随经济的快速发展，近年来地方对基建、城投的资金需求日趋扩大，部分地方政府已具备一定承载能力，这都为发行地方公债积蓄了一定的基础。

另一方面，我们也应看到我国地方债务存在局部风险。近年来，我国地方政府性债务出现增速较快、对土地出让收入依赖较高的问题。从2007年末至2013年中，地方债务从不足5万亿元上升到近18万亿元，六年增加三倍以上。审计署公布的政府性债务审计结果显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省、市、县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。地方政府债务的持续攀高已让越来越多的人担心，据测算地方政府还债高峰将在出现2013-2015年，在当前房价下行压力凸显的背景下，地方债务偿还情况将对我国整体金融稳定、经济安全构成威胁。

因此，控制和化解债务风险成为当前经济发展的迫切要求。今年以来相关部门针对地方债相关的规范意见频出。2014年4月底，发改委公布地方政府债务改革思路，明确地方债务限额控制，建立考核问责和地方信用评级制度，健全债务风险预警机制，剥离融资平台公司政府融资职能。8月底，通过修改《预算法》的决定，对政府债务“借、管、还”的问题明确了具体措施，确立了地方举债融资的法律依据。

2、《意见》勾画地方债务融资框架

与今年频出的改革规定相比，本次《意见》有以下几个亮点：

一，细化地方政府举债主体与举债方式。《意见》对8月底通过的《预算法》进行细化，明确限定举债主体只能为省级区（省、自治区、直辖市）政府，且不得通过企事业单位举借，划清政府与企业界限。举债方式依据融资用途进行划分：没有的公益性事业需要融资的发行一般性债券融资，纳入一般预算收入偿还；有一定的公益性事业需要融资的，由地方政府发行转型债券融资，以政府性基金或专项收入偿还。此举剥离了融资平台的政府融资功能，大幅缩小融资权限，有助于降低社会融资成本。此外，对融资规模实行限额管理为政府总量调控地方债务规模提供依据，对地方政府过度举债行为明确限制。

二，通过借新还旧置换“债务”，降低政府融资成本，缓解还款压力。《意见》要求妥善处理存量债务，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。依照政府信用担保资产，以低利率、高流动性的长期地方债“置换”利、流动性低、期限相对较短的银行贷款，减轻利息负担，此举有助于降低地方政府的融资成本，缓解今明两年还款高峰的压力。此外，这种“置换”切断了地方债务与银行体系之间的联系，切断地方政府债务危机传导至金融系统的通道。

三，鼓励社会资本进入公共服务领域。《意见》鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定的公益性事业和运营。将市场机制引入基础设施建设的PPP模式无疑减轻了政府长期以来的财政负担，发挥政府机构和民营机构各自，促使利益分享、风险分配更为合理，终实现市场在资源配置中起决定性作用。今年8月7日，重庆签约首批PPP投融资改革项目试点，为地方实践提供可供参考的意义。

3、长期利好房地产市场平稳发展

总结来看，我们认为本次《意见》出台有利于矫正地方政府跑偏的“发债观”，在明确划定责任的前提下，依照当地经济实力举债，量力而行。同时切断了地方债务与银行体系之间的联系，降低银行危机的可能性，为金融系统稳定筑起防火墙。聚焦到房地产市场，在我国仍处于城镇化建设的背景下，地方政府未来在保障房建设、棚户区改造、公共服务方面的支出将随之扩大，《意见》鼓励社会资本进入公共服务领域，以地方政府与民间资本多元化的投融资相结合机制推进城镇化建设，无疑将成为未来新型城镇化建设的必然选择。更为重要的是，《意见》的出台将降低地方财政对土地依赖程度，一定程度上分离地方债务风险与房地产周期性风险。地方政府通过自身信用背书举债，减弱土地出让对债务偿还的依赖，在一定程度上有利于降低地价，稳定房价，长期来看进一步促进房地产市场的合理健康发展。

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